"Perusoikeusfundamentalismia"? Perustuslaki ja perusoikeudet demokraattisen vallankäytön rajoina

Viime vuosien erikoisessa keskustelussa ”perusoikeusfundamentalismista”, valtiosääntöasiantuntijoiden vallasta, ”uudistusten” mahdottomuudesta ja demokraattisen enemmistön päätösten estymisestä tunnutaan sivuuttavan perustuslain perustehtävät sekä ne syyt, joiden vuoksi meillä on perustuslaki, perusoikeudet ja ihmisoikeudet.

Perustuslain 1 §:n 2 momentin mukaisesti perustuslaissa vahvistetaan Suomen valtiosääntö. Momentin toisen virkkeen mukaan valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa.

Valtiosääntöoikeus on oikeudenala, joka sääntelee tyhjentävästi poliittisen vallan käytön. (Antero Jyränki: Lakien laki: perustuslaki ja sen sitovuuus eurooppalaisessa ja pohjoisamerikkalaisessa oikeusajattelussa suurten vallankumousten kaudelta toiseen maailmansotaan, 1989, s. 15) Perustuslaki on keskeinen poliittisen vallan käyttöä ja poliittista toimintaa ohjaava, sääntelevä ja rajoittava normisto. Perustuslain oikeudelliseksi päätehtäväksi voidaan ymmärtää paitsi valtion organisointi niin, että kansan tahto lain muodossa hallitsee valtiota, myös lainsäädäntö- ja toimeenpanovallan rajoittaminen. (Antero Jyränki: Uusi perustuslakimme, 2000, s. 39–41)

Oikeastaan länsimaisessa perustuslakidoktriinissa on vanhastaan voitu erottaa kaksi päämallia: ranskalaislähtöisessä mallissa perustuslain päätehtäväksi on nähty valtion organisointi niin, että mielivalta vältetään ja kansan tahto voi lakina hallita. Yhdysvaltalainen malli taas on korostanut perustuslakia erityisesti lainsäädäntövallan rajoittajana. (Antero Jyränki: Valta ja vapaus: valtiosääntöoikeuden yleisiä kysymyksiä, 2003, s. 229)

Historiallisesti kotimaisten perusoikeuksien keskeinen rooli on ollut ensin hallitsijan mielivallan ja hallitusvallan rajoittaminen, sitten, kansanedustuslaitoksen roolin ja lainsäädännön määrän kasvamisen myötä, lainsäätäjän vallan rajoittaminen. (Mikael Hidén: Perusoikeudet hallitusmuodon II luvussa, Helsinki 1980, s. 18–19) Vuoden 1919 hallitusmuodon säätämisvaiheeseen osallistunut valtio-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden professori Rafael Erich kuvasikin jo vuonna 1924 osuvasti, kuinka aiemmin turvaa oli tarvittu ennen kaikkea hallitsijan ja hallitusvallan väärinkäytöksiä vastaan, mutta sittemmin yksilöt ovat tarvinneet suojaa pikemminkin kansaa edustavan kansanedustuslaitoksen vallankäyttöä vastaan: ”tiedetään, että joukkovalta voipi käydä todelliselle kansanvapaudelle yhtä vaaralliseksi kuin itsevaltius”. (Rafael Erich: Suomen valtio-oikeus: 1. osa, 1924, s. 215–216)  Erichin kuvaus on osuva, olkoonkin, että kokoomuslaisena poliitikkonakin ansioitunut Erich oli ilmeisesti huolissaan kansanedustuslaitoksen aiheuttamasta uhasta yksilön oikeuksille ennen kaikkea sen jälkeen, kun poliittinen työväenliike oli päässyt lähes tasaveroiseen asemaan porvarillisten ryhmien kanssa. (Veli-Pekka Viljanen: Kansalaisten yleiset oikeudet: tutkimus suomalaisen perusoikeuskäsityksen muotoutumisesta autonomiakaudella ja itsenäisyyden ensi vuosina, 1988, s. 243–244)

Perustuslain ja perusoikeuksien rooli on siis nimenomaan lainsäätäjän toimien rajoittaminen. Vaikka kansakunta on suvereeni, suvereenisuuden käyttäminen sidotaan perustuslain määräämään muotoon, eikä mikä tahansa kansan tahtoonkaan perustuva päätös ole mahdollinen. Perustuslain rajoittaessa lainsäätäjän toimivaltaa, ei lainsäädäntötoiminnan sisältö jää kokonaisuudessaan politiikan vapaasti päätettäväksi. (Jyränki 1989, s. 17–18) Lisäksi perustuslain sisältämät perusoikeudet eivät pelkästään rajoita eduskunnan toimivaltaa lainsäätäjänä, vaan niistä voidaan johtaa myös lainsäätäjään kohdistuvia aktiivisia toiminta-velvoitteita. (HE 309/1993 vp, s. 26)

Kansanvaltaisessa järjestelmässä pääsääntönä on vallan kuuluminen enemmistölle, mutta enemmistöperiaatteen ala ei ole rajoitukseton, vaan esimerkiksi vähemmistöjen suojelu sekä tiettyjen periaatteiden turvaaminen kaikissa oloissa merkitsevät oikeutettuja perusteita poiketa enemmistöperiaatteesta. Enemmistöperiaatetta ja perusoikeussuojaa ei pitäisi nähdä tiukasti pääsääntönä ja poikkeuksena, vaan samanarvoisina periaatteina. (Mikael Hidén: Perusoikeuksien yleisiä kysymyksiä, teoksessa Perusoikeudet Suomessa (toim. Liisa Nieminen), Helsinki 1999, s. 5)

Kaarlo Tuori ilmaisee koko perustuslain roolin oikeusteoreettisemmin: ”Valtiosääntö ei vain avaa lainsäätäjän voluntakselle pääsyä oikeuteen; se myös rajoittaa tätä voluntasta […] Valtiosäännön tehtävänä ei ole ainoastaan perustaa modernin oikeuden positiivisuus vaan myös auttaa sitä ratkaisemaan rajojensa ongelma tavalla, joka on sopusoinnussa positiivisuuden kanssa ja joka ei enää vaadi vetoamista ikuisiin, ajasta ja paikasta riippumattomiin luonnonoikeudellisiin periaatteisiin.” (Kaarlo Tuori: Oikeuden ratio ja voluntas, 2007, s. 222)

Valtiosääntö on siis modernissa positiivisessa oikeudessa oikeuden tapa rajoittaa itseään. Perustuslaissa turvatut perusoikeudet, samoin kuin kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvatut ihmisoikeudet, ovat pidäkkeinä lainsäätäjän toimivallalle ja siten osa oikeuden ”itserajoitusta”. Toisaalta, kun perusoikeussäännökset perustuvat muun lainsäädännön tapaan positiivisoikeudellisiin normeihin ja ovat siten muun positiivisen oikeuden tavoin lähtökohtaisesti muutettavissa, Tuorin mukaan pelkän muodollisen valtiosääntöaseman lisäksi perusoikeuksien on kuitenkin oltava läsnä ”positiivisen oikeuden pinnanalaisilla tasoilla”, ”kerrostuneina elimelliseksi osaksi vallitsevaa oikeuskulttuuria”, jolloin ”perusoikeusperiaatteet eivät toimi vain pintatason normeina” ”vaan myös oikeuskulttuuriin kuuluvina yleisinä oikeusperiaatteina”. (Tuori 2007, s. 246)

"Perusoikeusfundamentalismia?"

Viime vuosien erikoislaatuisessa keskustelussa ”perusoikeusfundamentalismista”, valtiosääntöasiantuntijoiden vallasta, ”uudistusten” mahdottomuudesta ja demokraattisen enemmistön päätösten estymisestä tunnutaankin pääsääntöisesti sivuuttavan perustuslain perustehtävät sekä ne syyt, joiden vuoksi meillä on perustuslaki, perusoikeudet ja ihmisoikeudet.

Antero Jyränki on kiittänyt ”perusoikeusfundamentalismi”-termistä Mikael Hidéniä. Jyränki on tarkoittanut termillä ”legalismin äärimuotoa” ja ”kaiken kattavaa juridisointia", ”jossa niin lainsäädäntöhankkeita kuin muutakin julkista toimintaa pyritään pingotetun tarkasti sovittamaan perustuslain mukaisiksi ja jossa perustuslaki asettuu julkisen toiminnan ainoaksi mittapuuksi”. Todellisuudessa perustuslaki ei tietenkään määrää lainsäädäntöä mitenkään ennakolta siten, että lainsäätäjän roolina olisi esimerkiksi vain perustuslain määräysten konkretisointi. (Jyränki 2003, s. 229–230)

Termiä ”perusoikeusfundamentalismi” on valtavirtaistanut erityisesti pitkäaikainen kansanedustaja ja moninkertainen eduskunnan perustuslakivaliokunnan jäsen Ben Zyskowicz, joka käytti termiä kenties ensimmäisen kerran maaliskuussa 2013 eduskunnan täysistunnossa vielä tuolloin voimaan astumattoman uuden pakkokeinolain muuttamista ja täydentämistä koskevan hallituksen esityksen lähetekeskustelussa. Zyskowicz kritisoi perustuslakivaliokuntaa, jonka kaksi vuotta aiemmin antamaan lausuntoon uutta pakkokeinolakia koskevasta esityksestä sisältyi kahdeksan säätämisjärjestyspontta eli ehdotonta muutosvaatimusta edellytyksinä lain hyväksymiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslaillisia ongelmia liittyi ennen kaikkea lain säännöksiin niin sanotuista telepakkokeinoista ja muista salaisista pakkokeinoista.  Zyskowicz kummasteli perustuslakivaliokunnan lausuntoa (PeVL 66/2010 vp) hallituksen esityksestä (HE 222/2010) esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädännön uudistamiseksi. (Eduskunnan täysistunnon pöytäkirja PTK 26/2013 vp, s. 6–10)

Zyskowicz vaikuttaa omaksuneen käsitteen Markku Heliniltä, joka asiaa koskevassa kirjoituksessaan ilmeisesti viittaa ainakin Liisa Niemisen ja Tuomas Ojasen kannanottoihin kirjoittaessaan perusoikeuksien Raamattuun tai Koraaniin verrannollisesta asemasta, jossa ”[k]aikki viisaus löytyy tekstistä eikä vapauden aluetta ole”. Esitetty spekulatiivinen kuvaus vaikuttaa kuitenkin melko kaukaiselta artikkelissa viitattuihin esimerkkeihin nähden. Ennen perustuslakifundamentalismi-käsitteensä avaamista Helin on viitannut Niemisen tulkintaan lapsen edun ja perusoikeuksien suhteesta sekä Ojasen kritiikkiin tuomioistuinten minimalistisesta lähestymistavasta, jossa ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien turvaamisessa ei mennä minimivaatimuksia pidemmälle. (Markku Helin: Perusoikeuksilla argumentoinnista, teoksessa Varallisuus, vakuudet ja velkojat : juhlajulkaisu Jarmo Tuomisto 1952 - 9/6 – 2012 (toim. Tero Iire), 2012, s. 22)

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan valiokuntaneuvos Mikael Koillinen on arvellut, että mielikuvatasolla perustuslakifundamentalistilla tarkoitetaan juristia, joka näkisi lainsäädännön vain perustuslain toimeenpanona ilman, että mukana olisi lainkaan politiikkaa. Perustuslakivaliokunnan sihteerin työssä Koillinen ei kerro tuollaisia ihmisiä nähneensä. (Lakimiesuutiset 18.4.2017)

Entä ihmisoikeudet?

Tällä vuosituhannella suomalainen valtiosääntöoikeus ei voi suuntautua yksinomaan kansalliseen perustuslakiin, vaan on itsestään selvää, että suomalaisen lainsäätäjän, viranomaisen ja tuomioistuinten on huomioitava niin kotimaisessa perustuslaissa turvatut perusoikeudet, kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvatut ihmisoikeudet sopimusten valvontaelinten kannanottojen valossa tulkittuina kuin Euroopan unionin vahvistunut perusoikeusjärjestelmä osana Euroopan unionin oikeutta ja Euroopan unionin tuomioistuimen (EUT) kannanotot mukaan lukien. Kuten valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen ilmaisee, ”perus- ja ihmisoikeuksien pluralistisessa nykytilassa yksittäisessä ratkaisutilanteessa sovellettava perusoikeus- ja ihmisoikeusnormi on ”rakennettava” useammasta kuin yhdestä normijärjestelmästä.” (Tuomas Ojanen: Perusoikeuspluralismi kotimaisessa tuomioistuimessa, Defensor Legis N:o 4/2011, s. 443)

Kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista (näistä tehokkaan valvontamekanisminsa vuoksi Suomen kannalta käytännössä keskeisimmäksi on muodostunut Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus, EIS), Euroopan unionin oikeudesta (etupäässä Euroopan unionin perusoikeuskirjasta) ja kotimaisesta perustuslaista muodostuvat perus- ja ihmisoikeuksien suojajärjestelmät eivät nykyaikaisessa valtiosääntökulttuurissamme ole toisistaan irrallisia suojajärjestelmiä, vaan pikemminkin kokonaisuus, jonka osat täydentävät tärkeällä tavalla toisiaan. Tässä symbioosissa nykyisin molemminpuolisessa dialogissa olevat EU:n perusoikeusjärjestelmä ja EIS:n suojajärjestelmä täydentävät toisiaan, ja molemmat vaikuttavat kotimaiseen perusoikeusjärjestelmään. (Ojanen 2011, s. 443)

Kotimaisen perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta kansainväliset ihmisoikeussopimukset asettavat kuitenkin vain ehdottoman minimitason. EIS 53 artikla kieltää käyttämästä sopimuksen määräyksiä perusteena muiden, kansallisesti tai kansainvälisesti tunnustettujen perus- ja ihmisoikeuksien rajoittamiseen. EU:n perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohta taas edellyttää, että siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat EIS:ssa taattuja oikeuksia, perusoikeuskirjan oikeuksien merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin siinä, kuitenkin niin, että tämä ei estä unionia myöntämästä ihmisoikeussopimusta laajempaa suojaa.

Toisaalta myös kansallinen perusoikeussääntely vaikuttaa kansainväliselle tasolle: EIS:n tulkinnassa keskeinen dynaaminen muutos, eli tulkinta ajan olosuhteiden valossa, on sidottu vertailevaan tietoon sopimusvaltioiden oikeuden sisällöstä ja tasosta. EU:n perusoikeuskirjan 52 artikla taas asettaa kansalliset perusoikeudet yhdeksi perusoikeuskirjan oikeuksien sisällön määrittäjäksi. Siltä osin kuin perusoikeuskirjassa tunnustetaan perusoikeudet sellaisina kuin ne ilmenevät unionin jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä, on niitä artiklan 4 kohdan mukaan tulkittava tuon perinteen mukaisesti.

Ojanen on aiheellisesti huomauttanut, että vaikka kahden ”Eurooppa-tuomioistuimen” merkitys on ollut perus- ja ihmisoikeuksien alalla tulkintakäytännön kehityksessä merkittävä, on näin muodostunut oikeus aukollista, jokseenkin ennakoimatonta ja jopa sattumanvaraista. Käytännön kehittyminenhän on riippunut siitä, minkälaisia juttuja EIT ja EUT ovat saaneet käsiteltäväkseen. Eräillä aloilla oikeuskäytäntöä on kertynyt paljon ja tuomioistuimet ovat vaikuttaneet merkittävästi oikeuden kehitykseen, kun taas toisissa käytäntö on ollut harvaa ja ainakaan kovin täsmällisiksi hioutuneita kantoja on vaikea löytää. (Tuomas Ojanen, Tuomas: Eurooppa-tuomioistuimet ja suomalaiset tuomioistuimet, Lakimies 7–8/2005, s. 1218)

Mikko Aarnio
Kirjoittaja on erityisesti valtiosääntöoikeudesta kiinnostunut juristi, joka työkseen toimii vasemmistoliiton eduskuntaryhmän lainsäädäntösihteerinä.

Kirjoitus pohjautuu osittain kirjoittajan aiempaan, syventävien opintojen projektissa laatimaan kirjoitukseen sekä kirjoittajan pro graduun.