Perusoikeusjournalismin haasteet, perustuslakivaliokunnan arviointi ja perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset

Mediassa näkee toisinaan muotoiluja tyyliin: "Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiesitys olisi esimerkiksi rajoittanut tuntuvasti perusoikeuksia." Tällainen ilmaus ei oikeastaan kerro vielä yhtään mitään eduskunnan perustuslakivaliokunnan arviosta, joka olisi toimittajille helposti tutustuttavissa valiokunnan lausunnosta.

Usein perustuslakivaliokunnan arvioinnista raportoidaan mediassa itse perustuslakivaliokunnan julkisen kannanoton sijaan esimerkiksi tietyn yksittäisen asiantuntijan tai valiokunnan puheenjohtajan haastattelun ja kommenttien pohjalta. Paitsi että tällainen toimintatapa on turhaa, kun suoraan perustuslakivaliokunnan lausunnosta olisi poimittavissa täsmälliset kannanotot perusteluineen ja muotoiluineen, on tyyli myös aidosti ongelmallinen: perustuslakivaliokunnan kannanotoissa ei ole kysymys henkilökysymyksistä, vaan perustuslain 74 §:n mukaisesta perustuslakikontrollista. Perustuslakivaliokunta on Suomessa lakien perustuslainmukaisuuden valvonnan – ja samalla perustuslain tulkinnan – ylin auktoriteetti.

On toki myös täysin mahdollista tarkastella perustuslakivaliokunnan kantoihin vaikuttaneiden valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden kantoja. Tähänkin parhaan lähteen tarjoavat eduskunnan sivuilta käsittelyn päätyttyä julkisesti löytyvät asiantuntijalausunnot. Toisaalta, vaikka asiantuntijoiden kannanottoihin tutustuminen ja perustuslakivaliokunnan lausunnon "syntyhistorian" tarkastelu voi olla sekä journalistisesti että akateemisesti mielenkiintoista, perustuslain tulkinnassa – ja lain hyväksymisen jälkeen laintulkintaa ohjaavana lain esityönä – perustuslakivaliokunnan kannanotto on yksittäisen oikeustieteilijän kannanottoa painavampi. 

Paitsi että (tai juuri sen takia että) perusoikeusarviointia koskevassa uutisoinnissa ei tukeuduta oikeasti perustuslakivaliokunnan lausuntoihin – asiantuntijalausunnoista puhumattakaan – jää julkisessa keskustelussa usein täysin hämärän peittoon mitä arvioidaan, kun arvioidaan lakiesityksen perustuslainmukaisuutta. 

Perus- ja ihmisoikeudet eivät pääsääntöisesti, muutamaa ehdotonta oikeutta lukuunottamatta, ole rajoittamattomia. Toisaalta perusoikeuksien luonne ja perusoikeuksien turva edellyttävät, että rajoitukset pidetään niin vähäisinä kuin mahdollista. Suomessa perusoikeusrajoituksen hyväksyttävyyttä arvioidaan perustuslakivaliokunnan omassa käytännössä ja oikeustieteen piirissä vakiintuneiden perusoikeuksien niin sanottujen yleisten rajoitusedellytysten valossa.

Rajoitusedellytyksissä on kyse on testistä, jonka perustuslakivaliokunta käy läpi, kun arviotavana on johonkin perusoikeuteen puuttuva esitys (ideaalisti näin toimittaisiin myös jo itse perusoikeusherkän hallituksen esityksen perusteluissa, joiden suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys -osiossa arviointi kirjoitettaisiin auki). Merkittävä osa lakiesityksistä on merkityksellisiä jonkin perusoikeuden kannalta. Ollakseen hyväksyttävä, esityksen on täytettävä jokainen perusoikeuksien yleisistä rajoitusedellytyksistä. 

Nykyisessä vakiintuneessa muodossaan (PeVM 25/1994), Veli-Pekka Viljasen väitöskirjassaan Perusoikeuksien rajoitusedellytykset käyttämiä nimityksiä käyttäen, yleisten rajoitusedellytysten lista kuuluu seuraavasti:

• Lailla säätämisen vaatimus
• Täsmällisyys- & tarkkarajaisuusvaatimus
• Rajoitusperusteen hyväksyttävyysvaatimus
• Ydinalueen koskemattomuuden vaatimus
• Suhteellisuusvaatimus
• Oikeusturvajärjestelyjen riittävyyden vaatimus
• Ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisen vaatimus

Kunkin rajoitusedellytyksen sisältö on määritelty vakiintuneesti perustuslakivaliokunnan omassa käytännössä ja oikeustieteen piirissä. Rajoitusedellytykset vastaavat myös paljolti esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen artiklojen rajoitusperusteita, joiden tulkinta taas on kehittynyt ja vakiintunut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä.

Yleisten rajoitusedellytysten lisäksi perusoikeuden rajoituksia sääntelevät perusoikeuspykälien nimenomaiset lakivaraukset. Lakivaraukset pidättävät perustuslaissa tarkoitetusta asiasta annettavan sääntelyn lain alaan. Lailla säätämisen vaatimus on sinänsä sellaisenaan osa perusoikeusjärjestelmän perusteita ja perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä, eikä lailla perusoikeuden alaan kuuluvasta asiasta tarkemmin säätäminen tai edes jonkinasteinen perusoikeuden alan rajoittaminen sinänsä edellytä nimenomaista lakivarausta. Lakivaraus voi kuitenkin merkitä lainsäätäjälle osoitettua valtuutusta antaa lailla perustuslaissa säädetystä pääsäännöstä joltain osin poikkeavia säännöksiä, tai se voi sisältää lainsäätäjän toimivaltaa rajoittavia säännöksiä esimerkiksi sääntelemällä, missä tarkoituksissa tai olosuhteissa perusoikeutta voidaan rajoittaa. Lakivaraus voi merkitä myös lainsäätäjälle osoitettua toimeksiantoa säätää perusoikeussäännöksessä tarkoitetusta asiasta yksityiskohtaisemmin lailla niin, että asian yksityiskohtainen sisältö määräytyy perustuslain ja tavallisen lain muodostaman kokonaisuuden perusteella. Silloinkin, kun perusoikeussäännös sisältää nimenomaisen rajoitusedellytyksiä koskevan lakivarauksen, myös perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset on otettava huomioon perusoikeuden rajoittamisen hyväksyttävyyden arvioinnissa.

Usein julkisessa keskustelussa keskustelu lakiesityksen perustuslainmukaisuudesta tyhjentyy kysymykseen rajoituksen taustalla olevan rajoitusperusteen hyväksyttävyydestä eli esityksen hyväksyttävästä tavoitteesta. Tämähän on ymmärrettävää, kun kansalainen pohtii, onko perusoikeuden rajoittaminen jossain tilanteessa "ok". Oikeudellisessa arvioinnissa perusoikeuden rajoittamista perustelevan rajoitusperusteen hyväksyttävyyden toteaminen on kuitenkin vasta ensimmäinen askel sen tarkastelussa, onko perusoikeuden rajoitus kokonaisuudessaan hyväksyttävä. 

Perusoikeuden rajoituksesta on myös muun muassa säädettävä lailla (ei siis esimerkiksi lakia alemmanasteisessa asetuksessa, puhumattakaan erilaisista ohjeista, suosituksista tai viranomaispäätöksistä – tai pahimmillaan viranomaiskäytännöstä). Eduskunnan säätämästä laista taas on riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti ilmettävä rajoituksen sisältö, laajuus ja vaikutukset yksilöön niin, että seuraavan viranomaistoiminnan on oltava ennustettavaa. Lailla säätämisen vaatimus yhdistettynä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukseen asettaa siis vaatimuksia myös perusoikeuksia rajoittavan lainsäädännön laadulle ja sille, miten perusoikeuksia rajoittava laki on muotoiltava.

Rajoituksen on myös täytettävä suhteellisuusvaatimus eli oltava oikeassa suhteessa (perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävään) tavoitteeseen. Rajoitus voi olla sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Tästä seuraa siis myös välttämättömyysvaatimus. Suhteellisuusvaatimus tarkoittaa myös, että rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään. 

Suhteellisuusvaatimus ja siihen sisältyvä välttämättömyysvaatimus pitävät loogisesti sisällään myös vaatimuksen esitettyjen keinojen tehokkuudesta. Vain tavoitteen saavuttamiseksi aidosti tehokkaat toimet voivat täyttää vaatimuksen. 

Tässä on käsitelty perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten listasta ("rajoitusedellytystestistä") vasta kolme kohtaa, joihin arviointi usein painottuu: lailla säätämisen vaatimus, täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus, suhteellisuusvaatimus. Voidakseen olla hyväksyttävä, perusoikeusrajoitusta merkitsevän esityksen on täytettävä myös vaatimus perusoikeuden niin sanotun ydinalueen koskemattomuudesta (liittyy läheisesti suhteellisuusvaatimukseen), perusoikeusrajoituksen yhteydessä edellytettävien kansalaisen oikeusturvajärjestelyjen riittävyydestä sekä kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvattujen ihmisoikeuksien noudattamisesta (näiden tulkintaa ja rajoittamista taas koskevat omat vakiintuneet oppinsa). 

Kun eduskunnan perustuslakivaliokunta toteaa perusoikeuksien rajoitusedellytykset läpikäytyään ongelmia arvioimassaan lakiesityksessä, se esittää nämä huomautukset ja mahdollisesti korjausehdotukset joko mietintönsä perusteluissa tai painavammin myös toteamalla tietyt korjaukset edellytyksiksi lain hyväksymiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä mietinnön lopun niin sanotussa ponnessa. Yleensä hallituksen esitystä käsittelevä mietintövaliokunta voi perustuslakivaliokunnan lausunnon pohjalta tehdä tarvittavat muutokset, minkä jälkeen eduskunta voi hyväksyä esityksen tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Mahdollista on myös, että perustuslain mukaiseksi saattamiseksi vaadittavat muutokset ovat niin laajoja, että tarvitaan täydentävää hallituksen esitystä. 

Hyvin harvinaista sen sijaan on joskus julkisessa keskustelussa toisteltu "törmääminen perustuslakiin". Tällainen tilanne nähtiin tosin vastikään, kun perustuslakivaliokunta totesi suoraan, ettei matkustajien testausta koskeva esitys vakavan keskeneräisyytensä ja perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin liittyvien puutteidensa vuoksi ole hyväksyttävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

En mene tässä muuten kuin yleisten rajoitusedellytysten mukaisesti poikkeusolojen aikana säädettäviin perusoikeuspoikkeuksiin tai ennen yleisiin mutta nykyään lähtökohtaisesti melko voimakkaasti torjuttuihin perustuslain säätämisjärjestyksessä hyväksyttäviin poikkeuslakeihin, en liioin viime kevään aikana laajasti askarruttaneisiin valmiuslakiasioihin.

Perusoikeusjuristi kiittelee perustuslakivaliokunnan kannanottojen raportoimista mediassa ylipäänsä, mutta toivoisi hartaasti valiokunnan lausuntojen perusteellisempaa avaamista sekä perustuslakikontrollin ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten ymmärrystä ja avaamista kansalaisille. Näiden popularisoimisessakin riittäisi tehtävää.

Mikko Aarnio
Kirjoittaja on erityisesti valtiosääntöoikeudesta kiinnostunut juristi, joka työkseen toimii vasemmistoliiton eduskuntaryhmän lainsäädäntösihteerinä.